Appalti pubblici nelle PMI svizzere: procedura, documenti e regole di aggiudicazione

Appalti pubblici per le PMI svizzere: contesto e definizioni

Un appalto pubblico è un contratto tra un'autorità o un'impresa statale e un fornitore privato. Il diritto degli appalti regola le modalità con cui Confederazione, Cantoni e Comuni assegnano gli incarichi. L'obiettivo è garantire una concorrenza leale e un uso parsimonioso dei fondi pubblici; a tal fine rientra anche l'accesso agli appalti pubblici, che deve essere il più trasparente possibile.

Il peso economico è considerevole: nel 2018, i soli appalti banditi dalla Confederazione ammontavano a CHF 5,55 miliardi per lavori di costruzione, forniture e prestazioni di servizi. CH Open stima il volume complessivo degli acquisti della pubblica amministrazione in circa 36 miliardi di franchi all'anno. Per le PMI si tratta di un mercato che giustifica un'attenta preparazione.

Per la gestione delle procedure è disponibile simap.ch, una piattaforma gestita da Confederazione, Cantoni e Comuni. Essa semplifica le procedure per le autorità e per le imprese che desiderano partecipare a una gara. Gli interessati possono registrarsi e presentare i documenti richiesti.

Questa guida illustra la procedura in tre fasi: regole di aggiudicazione e tipo di procedura, svolgimento e termini, nonché documenti richiesti. Vengono indicate le quattro tipologie di procedura previste dalla Legge federale sugli appalti pubblici (LAP), le soglie di CHF 150'000, 250'000, 300'000 e 500'000 franchi, nonché le basi legali, dall'Ordinanza sugli appalti pubblici (OAP) fino all'Accordo sugli appalti pubblici dell'OMC. Vengono inoltre elencati i dati minimi obbligatori ai sensi dell'art. 35 LAP e dell'Intesa intercantonale sugli appalti pubblici (IIAP): criteri di idoneità, documenti richiesti e criteri di aggiudicazione con relativa ponderazione.

Peso economico degli appalti pubblici in Svizzera

Basi legali e campo di applicazione

Il diritto svizzero degli appalti poggia su diversi pilastri: la Legge federale sugli appalti pubblici (LAP), l'Ordinanza sugli appalti pubblici (OAP) e l'Intesa intercantonale sugli appalti pubblici (IIAP), corredata dalle leggi cantonali di adesione; come esempio si cita la legge del Canton Berna.

Rilevanti sono inoltre gli art. 3 e 5 della Legge sul mercato interno, l'Accordo dell'OMC (Government Procurement Agreement, GPA) e l'Accordo bilaterale Svizzera–CE su taluni aspetti degli appalti pubblici, che estende il campo di applicazione materiale del GPA.

Non sono vincolate solo le autorità. Rientrano nella disciplina anche le imprese pubbliche e private che forniscono servizi pubblici e dispongono di diritti esclusivi o speciali, qualora operino in determinati settori (art. 4 LAP). La guida comune agli appalti di Confederazione, Cantoni e Comuni (TRIAS) offre una panoramica degli enti aggiudicatori coinvolti. I fornitori dovrebbero chiarire tempestivamente se la gara è soggetta al diritto degli appalti e quali disposizioni si applicano.

La revisione della LAP mirava, tra l'altro, ad armonizzare le diverse interpretazioni dell'Accordo dell'OMC da parte della Confederazione e dei Cantoni. Oggetto di dibattito erano l'esclusione della Legge sulla trasparenza e il margine di manovra aggiuntivo per le aggiudicazioni dirette nelle gare al di sopra delle soglie.

Se si applichi il diritto dei trattati internazionali è un dato minimo che deve figurare nel bando di gara. Se la gara vi rientra, si applicano le basi contrattuali internazionali: il GPA e l'Accordo bilaterale Svizzera–CE.

A livello cantonale, l'Ordinanza sull'Intesa intercantonale sugli appalti pubblici (OIIAP) precisa gli obblighi di documentazione ai sensi dell'art. 7 allegato 1 OIIAP. Questa disposizione elenca le condizioni generali di partecipazione che i fornitori devono dimostrare.

Procedure di aggiudicazione e soglie

La LAP prevede quattro procedure di aggiudicazione. Nella procedura aperta, la gara viene pubblicata pubblicamente; ogni fornitore può presentare un'offerta. Nella procedura selettiva, gli interessati chiedono di partecipare; i fornitori selezionati presentano successivamente un'offerta. Nella procedura per invito, l'ente aggiudicatore invita direttamente almeno tre fornitori a presentare un'offerta. Nell'aggiudicazione diretta, l'incarico viene assegnato direttamente; i motivi eccezionali devono essere spiegati.

Queste procedure si applicano solo a determinati valori d'appalto. L'aggiudicazione diretta è possibile fino a CHF 150'000 per forniture e servizi e fino a CHF 300'000 nel settore principale delle costruzioni. La procedura per invito è possibile fino a CHF 250'000, nel settore principale delle costruzioni fino a CHF 500'000. Al di sopra di tali importi sono previste la procedura aperta o quella selettiva.

Per le PMI questa graduazione ha un'importanza pratica: il tipo di procedura e la soglia determinano la pubblicazione, i termini e la cerchia dei fornitori ammessi. La classificazione della propria offerta costituisce il primo passo di ogni preparazione all'appalto.

Il valore e il tipo di appalto fanno parte dei dati minimi obbligatori, così come la classificazione CPV e, per i servizi, la classificazione CPC. Il tipo di procedura ammissibile è determinato dal valore dell'appalto in relazione alle soglie.

Il bando di gara deve indicare il campo di applicazione degli accordi internazionali. Se questo è aperto, si applicano i relativi trattati, in particolare il GPA e l'Accordo bilaterale Svizzera–CE.

Svolgimento di una gara: dalla pubblicazione all'offerta

Il bando di gara – in alcune configurazioni la comunicazione diretta – deve contenere i dati minimi obbligatori ai sensi dell'art. 35 LAP e dell'IIAP. Tra questi figurano il nome e l'indirizzo dell'ente aggiudicatore, il tipo di appalto e di procedura, una descrizione delle prestazioni con indicazione della natura e della quantità o una stima, qualora la quantità non sia nota, nonché eventuali opzioni, luogo e tempistica dell'esecuzione, lotti e l'ammissione di offerte parziali.

Vi rientrano inoltre il termine per la presentazione delle offerte e delle domande di partecipazione, le lingue della procedura e dell'offerta, nonché la fonte per il ritiro della documentazione di gara ed eventuale tassa a copertura dei costi. Il termine per la presentazione delle offerte o delle domande di partecipazione è un dato minimo obbligatorio; la durata concreta è indicata nel bando.

Sono prescritti anche i requisiti formali per la presentazione – in particolare il metodo a due buste, se prestazione e prezzo devono essere offerti separatamente –, i criteri di idoneità, i documenti richiesti nonché i criteri di aggiudicazione e la loro ponderazione, se non figurano nella documentazione di gara. Possono aggiungersi una riserva di aggiudicare prestazioni parziali, la durata di validità delle offerte, un'avvertenza sul diritto dei trattati internazionali o un'indicazione sui mezzi di ricorso.

Il bando indica la classificazione CPV pertinente e, per i servizi, anche la classificazione CPC. CPV sta per Common Procurement Vocabulary, il vocabolario comune per gli appalti pubblici dell'Unione Europea; CPC per Central Product Classification, la classificazione centrale dei prodotti delle Nazioni Unite.

Sono possibili una limitazione del numero di lotti nonché restrizioni o esclusioni di consorzi di offerenti, subappaltatori e varianti. Per prestazioni ricorrenti, il bando dovrebbe indicare, se possibile, il momento della prossima gara ed eventualmente segnalare un termine di offerta abbreviato.

Ulteriori indicazioni possibili sono un'asta elettronica, l'intenzione di avviare un dialogo ai sensi dell'art. 24 LAP e l'indicazione dei fornitori già coinvolti e ammessi alla procedura. Nella procedura selettiva, il bando può fissare il numero massimo di fornitori invitati a presentare un'offerta (Allegato 3 all'OAP).

Per lo svolgimento pratico significa quanto segue: gli interessati ritirano la documentazione dalla fonte indicata e chiariscono termini, lingue nonché la fase di domande e risposte. Successivamente presentano la loro offerta rispettando le forme prescritte. Chi legge attentamente la documentazione completa riconosce quali documenti sono richiesti insieme all'offerta o alla domanda di partecipazione e quali formalità sono obbligatorie.

Condizioni di partecipazione, criteri di idoneità e documenti

Gli enti aggiudicatori stabiliscono nei documenti di gara le condizioni di partecipazione e i criteri di idoneità e regolano la verifica dell'idoneità. Queste indicazioni, insieme ai documenti richiesti, fanno parte dei dati minimi obbligatori ai sensi dell'art. 35 LAP e dell'IIAP. Devono quindi risultare dal bando o dalla documentazione. Le PMI dovrebbero innanzitutto chiarire quali attestati di idoneità sono richiesti e presentarli in modo completo e entro i termini.

Ai dati minimi obbligatori ai sensi dell'art. 35 LAP e dell'IIAP appartengono i criteri di idoneità e i documenti, il termine per la presentazione delle offerte e delle domande di partecipazione, i requisiti formali – in particolare il metodo a due buste – nonché la lingua della procedura e dell'offerta. Sono menzionate anche la fonte per il ritiro della documentazione di gara ed eventuale tassa a copertura dei costi.

Le condizioni di partecipazione, i criteri di idoneità e di aggiudicazione vengono stabiliti prima dell'elaborazione del bando e della documentazione. Lo svolgimento della verifica dell'idoneità è regolato nella documentazione. Quali documenti servano come prova nel caso concreto risulta esclusivamente dal bando e dalla documentazione di gara.

Nella procedura selettiva, il bando può inoltre fissare il numero massimo di fornitori invitati a presentare un'offerta (Allegato 3 all'OAP). Le indicazioni sui consorzi di offerenti e sui subappaltatori possono essere limitate o escluse; lo stesso vale per le varianti. Chi presenta un'offerta con partner o subappaltatori deve verificare preventivamente queste prescrizioni.

L'attestato di idoneità non è una mera formalità, ma un ostacolo all'ammissione: se manca un documento richiesto o non viene presentato nella forma prescritta, l'offerta può essere esclusa dalla procedura prima della valutazione sostanziale.

Ai sensi dell'art. 7 allegato 1 OIIAP, i documenti richiesti costituiscono condizioni generali di partecipazione. L'IIAP 2019 esige che i fornitori adempiano ai propri obblighi verso la mano pubblica, le assicurazioni sociali e i lavoratori. Devono rispettare i contratti collettivi di lavoro o, in assenza di questi, garantire condizioni di lavoro locali e settoriali usuali; devono inoltre rispettare la parità salariale tra uomo e donna.

L'OIIAP precisa che l'adempimento di questi criteri deve essere dimostrato mediante documenti. La mancata presentazione dei documenti comporta in ogni caso l'esclusione dalla procedura di appalto.

Tra i documenti figurano un'autodichiarazione completamente compilata e un estratto attuale e dettagliato del registro delle esecuzioni. Si aggiungono la conferma dell'autorità fiscale riguardo al pagamento dell'IVA, delle imposte comunali, cantonali e federali, nonché la conferma della cassa di compensazione (AVS, AI, IPG, AD e FAF).

Ulteriori giustificativi sono la conferma della cassa pensioni (contributi LPP), la conferma della SUVA risp. LUI/LNLI e la conferma dell'assicurazione indennità giornaliera malattia (IGM). Vi rientra anche la conferma della commissione paritaria competente o del sistema informativo Allianz Bau (ISAB) sul rispetto del contratto collettivo di lavoro.

Per la parità salariale è richiesta l'analisi della parità salariale ai sensi dell'art. 13a ss. della Legge sulla parità (LPar), eventualmente con rapporto di un organo indipendente sulla verifica ai sensi dell'art. 13d LPar o con attestato di controllo di un'autorità statale ai sensi dell'art. 13b LPar. Per le imprese del settore principale delle costruzioni si aggiunge la conferma del FAR.

I giustificativi devono essere firmati dagli organi informativi (Comuni, Cantoni, associazioni, casse ecc.) e attestare che tutti i crediti scaduti sono stati saldati. Inoltre, non devono essere più vecchi di un anno. Eccezione: l'analisi della parità salariale resta valida a tempo indeterminato se dimostra che la parità salariale è rispettata (art. 13a cpv. 3 LPar).

Criteri di aggiudicazione, ponderazione e valutazione

L'art. 35 LAP e l'IIAP esigono che i criteri di aggiudicazione e la loro ponderazione siano pubblicati nel bando o nella documentazione di gara. In questo modo è riconoscibile in base a quali aspetti l'offerta viene valutata e quale peso hanno i singoli criteri.

La documentazione di gara regola anche la valutazione delle offerte. Vi rientrano indicazioni che strutturano il confronto: descrizione delle prestazioni, suddivisione in lotti, eventuale riserva di aggiudicare prestazioni parziali o durata di validità delle offerte. Verifica e valutazione sfociano nell'aggiudicazione e nella conclusione; il bando può contenere un'indicazione sui mezzi di ricorso.

Per la strutturazione dell'offerta ne consegue quanto segue: l'impostazione dell'offerta si orienta ai criteri pubblicati. Ciò che non è richiesto non deve essere documentato; ciò che è richiesto dovrebbe essere facilmente individuabile e comprovato con i documenti necessari.

Integrità, prevenzione della corruzione e trasparenza

Gli appalti pubblici rientrano tra i settori potenzialmente soggetti a corruzione. Il Consiglio federale adotta varie misure per prevenire casi di corruzione nell'amministrazione federale. L'Ordinanza sugli appalti pubblici (in vigore dal 1° gennaio 2021) prevede misure rigorose contro i conflitti di interessi e la corruzione (art. 3).

L'ente aggiudicatore può stabilire nei suoi condizioni generali di contratto o nel contratto di appalto regole di comportamento con l'aggiudicatario. Vi rientrano clausole di integrità, penali convenzionali e misure per garantire processi aziendali conformi alla legge.

La questione della trasparenza è stata oggetto di critiche alla revisione della LAP. CH Open ha sottolineato in un comunicato stampa dell'8 maggio 2017 che, a suo avviso, erano necessari adattamenti per affrontare le carenze esistenti – mancanza di trasparenza e parità di opportunità.

È stata criticata in particolare la prevista segretezza di tutti i documenti di una gara; secondo CH Open, ciò avrebbe svuotato la Legge sulla trasparenza nella nuova LAP.

L'allora Incaricato federale della protezione dei dati e della trasparenza Adrian Lobsiger vi ha visto un atteggiamento di sfida: la tutela degli interessi di terzi è espressamente menzionata nella Legge sulla trasparenza, e la legge entra in vigore solo quando un affare è concluso.

CH Open ha lamentato che il Consiglio federale non avesse tratto lezioni dai casi di corruzione negli appalti IT degli anni passati. Secondo la sua rappresentazione, i grandi fornitori IT stranieri verrebbero così ulteriormente favoriti. CH Open temeva inoltre che le PMI IT svizzere potessero essere di fatto espulse dal mercato e ha rimandato al margine di manovra aggiuntivo per le aggiudicazioni dirette al di sopra della soglia.

Per Matthias Günter, presidente di CH Open, l'idea di componenti contrattuali segreti e discussioni segrete si trova principalmente presso i grandi produttori americani. CH Open ha annunciato che, in alternativa, avrebbe esaminato la possibilità di un ricorso generale per i suoi membri.

Indicazioni pratiche per le PMI

Innanzitutto chiarire il tipo di procedura: prima dell'offerta bisogna determinare se si tratti di una procedura aperta, selettiva, per invito o diretta e come il valore dell'appalto si rapporti alle soglie. Ne derivano termini, prescrizioni formali e la cerchia dei fornitori ammessi.

In secondo luogo, preparare tempestivamente documenti e giustificativi: i criteri di idoneità e i documenti richiesti figurano nel bando o nella documentazione di gara. Chi raccoglie questi giustificativi prima della pubblicazione non subisce pressioni in caso di termini brevi per la presentazione. Restrizioni o esclusioni di consorzi di offerenti, subappaltatori e varianti vanno verificate preventivamente.

Al secondo punto appartengono concretamente i documenti ai sensi dell'art. 7 allegato 1 OIIAP: autodichiarazione, estratto attuale e dettagliato del registro delle esecuzioni, conferma fiscale, conferma della cassa di compensazione, della cassa pensioni, della SUVA/LUI/LNLI e dell'IGM, nonché conferma del CCL e analisi della parità salariale. A seconda dell'incarico si aggiungono la conferma del FAR e i giustificativi, che non devono essere più vecchi di un anno.

In terzo luogo, rispettare termini e prescrizioni formali: termine per l'offerta, lingue ammesse, fonte per il ritiro della documentazione, eventuale tassa e requisiti formali – in particolare il metodo a due buste, se richiesto – sono vincolanti.

In quarto luogo, osservare il mercato: simap.ch è utilizzata da Confederazione, Cantoni e Comuni e semplifica lo svolgimento delle procedure. Una registrazione e un controllo regolare delle pubblicazioni aiutano a individuare tempestivamente le gare pertinenti.

In quinto luogo, verificare il diritto dei trattati internazionali: un'avvertenza nel bando indica se l'aggiudicazione rientra nel diritto dei trattati internazionali. In tal caso, si applicano le basi contrattuali internazionali, in particolare il GPA e l'Accordo con la Comunità Europea.

In sesto luogo, verificare la conclusione della procedura: il bando indica la durata di validità delle offerte e può contenere un'indicazione sui mezzi di ricorso. Entrambi gli elementi sono decisivi per il periodo successivo alla presentazione dell'offerta.