Attestati e certificati nel processo d’acquisto: cosa possono verificare gli acquirenti

Perché attestati e certificati hanno guadagnato peso nel processo d’acquisto

In Svizzera acquista la mano pubblica ogni anno beni e servizi per circa 40 miliardi di franchi. Per i candidati i requisiti sono aumentati nettamente; le certificazioni stanno guadagnando importanza.

Le stazioni appaltanti devono considerare contemporaneamente moltissimi e molto diversi requisiti. Gli attestati standardizzati aiutano a mantenere la panoramica, a confrontare le offerte e a valutarle.

La revisione 2021 della Legge federale sugli appalti pubblici sancisce espressamente la sostenibilità. Da allora l’aggiudicazione va all’offerta complessivamente più vantaggiosa dal punto di vista economico, non più semplicemente alla più economica; accanto al prezzo contano anche aspetti ecologici e sociali.

Al contempo, i requisiti in materia di sicurezza delle informazioni o di gestione dell’intelligenza artificiale sono aumentati sensibilmente. I committenti devono verificare con maggiore precisione come siano posizionati i fornitori in questi ambiti. Cresce quindi il bisogno di attestati chiari, standardizzati e comparabili.

Questo si concretizza, ad esempio, in due norme: ISO 9001 per la gestione della qualità è la norma più nota a livello mondiale e conta oltre 1,3 milioni di organizzazioni certificate. ISO/IEC 27001 per la sicurezza delle informazioni ha registrato una crescita rapida; la SQS ha quasi raddoppiato il proprio fatturato legato a questa norma negli ultimi quattro anni.

Il quadro giuridico è costituito, a livello federale, cantonale e comunale, dalla Legge federale e dall’Accordo intercantonale sugli appalti pubblici (AICAP). A livello internazionale si aggiunge l’Accordo GATT/OMC sugli appalti pubblici (GPA): firmato nel 1994, è in vigore per la Svizzera dal 1° gennaio 1996; revisionato nel 2012, la versione riveduta è in vigore dal 1° gennaio 2021.

Sono sottoposti a queste regole i committenti della Confederazione e dei Cantoni, le autorità statali nonché le imprese pubbliche nei settori dell’approvvigionamento idrico, elettrico e dei trasporti. Chi acquista in questo contesto può esigere attestati; chi partecipa alla gara deve fornirli insieme all’offerta.

I committenti sono in particolare la Confederazione, i Cantoni, i Comuni nonché altri enti di diritto pubblico soggetti al diritto svizzero degli appalti.

Il GPA impone l’apertura dei mercati degli appalti. Contiene i principi di non discriminazione dei fornitori esteri, di parità di trattamento tra fornitori nazionali ed esteri e di trasparenza. Nella prassi di verifica, trasparenza significa soprattutto: chi esige un attestato deve poter indicare a quale scopo serve.

Le basi pertinenti sono la Legge federale sugli appalti pubblici (LApp), l’Accordo intercantonale sugli appalti pubblici (AICAP) e l’Accordo GATT/OMC sugli appalti pubblici (GPA). Ogni attestato richiesto può essere ricondotto a una di queste basi.

Ne deriva un chiaro mandato per gli acquirenti: ogni attestato richiesto deve essere riconducibile a una di queste basi e sostenere una condizione di partecipazione o un criterio di aggiudicazione. Questa guida alla verifica per gli acquirenti mostra quali attestati e certificati vengono richiesti nel processo d’acquisto svizzero e come verificarli.

Idoneità e aggiudicazione: dove vengono effettivamente richiesti gli attestati

Gli attestati sono richiesti in due fasi, che vanno tenute ben distinte. La prima fase riguarda le condizioni di partecipazione: qui il fornitore dimostra di essere ammesso alla gara – idoneità, competenze specialistiche, affidabilità e rispetto dei requisiti formali. La seconda fase è la valutazione: qui un attestato sostiene un criterio di aggiudicazione e influenza la valutazione dell’offerta rispetto alle altre.

Formalmente, gran parte del processo passa attraverso il bando di gara: la procedura formalizzata per richiedere offerte per prestazioni di fornitura, di servizio o di costruzione. Il bando viene pubblicato sulle piattaforme elettroniche di pubblicazione della Confederazione o dei Cantoni. La documentazione di gara contiene la descrizione delle prestazioni, le condizioni contrattuali e i requisiti formali – tra cui gli attestati richiesti.

La pubblicazione informa su un appalto pubblico previsto. Avviene tramite le competenti piattaforme elettroniche di pubblicazione della Confederazione o dei Cantoni.

Il valore dell’appalto è il valore totale stimato della prestazione da acquistare, esclusa l’imposta sul valore aggiunto. Viene determinato prima dell’inizio della procedura e definisce le regole procedurali applicabili. In questo modo si stabilisce il quadro entro il quale possono essere richiesti gli attestati.

La valutazione delle offerte verifica e valuta le offerte presentate sulla base dei criteri di idoneità e di aggiudicazione prestabiliti. L’obiettivo è individuare l’offerta economicamente più vantaggiosa.

I criteri di aggiudicazione stabiliscono secondo quali parametri viene individuata l’offerta più economica. Devono essere collegati all’oggetto dell’appalto ed essere formulati in modo obiettivo, trasparente e non discriminatorio.

Oltre al prezzo, possono confluirvi fattori qualitativi, ambientali o sociali. I criteri devono essere rappresentati in ponderazioni e matrici di valutazione.

Ogni documento richiesto può essere assegnato a una delle due fasi. Se riguarda l’ammissione, l’attestato deve soddisfare la condizione di partecipazione; se riguarda la valutazione, deve inserirsi nella matrice di valutazione.

Nella procedura a più stadi, il candidato va distinto dall’offerente: il candidato presenta una domanda di partecipazione e non ha ancora presentato un’offerta; l’offerente ha presentato un’offerta o partecipa attivamente alla procedura. Le condizioni di partecipazione riguardano entrambi, la valutazione riguarda l’offerta.

La guida alla verifica parte dal bando di gara: legge gli attestati richiesti dalla documentazione di gara e assegna ciascun attestato all’ammissione o alla valutazione. In questo modo diventa visibile quali attestati sono effettivamente richiesti e quale funzione abbiano.

Quali tipi di attestati compaiono nei bandi di gara

Nei bandi di gara compaiono certificati di sistemi di gestione come le norme ISO per la gestione della qualità, ambientale o della sicurezza delle informazioni. Vengono richiesti anche certificati di prodotto e dichiarazioni di conformità, autodichiarazioni e dichiarazioni sui subappaltatori, referenze su prestazioni precedenti nonché attestati sulla sostenibilità, sulla sicurezza delle informazioni e sulla gestione dell’intelligenza artificiale. Non ogni appalto richiede tutte le categorie; determinante è l’oggetto dell’appalto.

In particolare, nei bandi di gara compaiono: ISO 9001 per la gestione della qualità e ISO/IEC 27001 per la sicurezza delle informazioni. ISO 9001 è la norma più nota a livello mondiale per i sistemi di gestione della qualità; un certificato ISO 9001 è generalmente valido per tre anni.

Per quasi ogni tema gestionale esiste una norma: gestione della qualità e ambientale, protezione della salute e sicurezza sul lavoro o sicurezza delle informazioni.

Anche l’indicazione della norma e della sua versione fa parte della verifica. Se il bando richiede una norma con una specifica versione, la versione è parte del requisito.

A livello mondiale, oltre 2,1 milioni di organizzazioni gestiscono un sistema di gestione ISO. ISO 9001 conta oltre 1,3 milioni di organizzazioni certificate. Questa diffusione rende tali certificati un parametro di confronto praticabile.

Gli attestati standardizzati servono innanzitutto alla comparabilità: aiutano a verificare in modo coerente requisiti molto diversi e a valutare le offerte. Senza tali norme e standard, le stazioni appaltanti pubbliche difficilmente potrebbero gestire i complessi requisiti odierni.

Gli attestati non riguardano solo l’impresa offerente stessa: certificati, dichiarazioni e referenze possono riguardare anche terzi coinvolti, come i subappaltatori.

Se un attestato venga richiesto come certificato o come autodichiarazione dipende dall’oggetto dell’appalto e dal bando. Per la verifica è meno decisiva la forma quanto piuttosto l’affermazione che deve essere dimostrata: una condizione di partecipazione o un criterio di valutazione.

La guida alla verifica nomina gli attestati per nome: certificati di sistemi di gestione, certificati di prodotto, dichiarazioni di conformità, autodichiarazioni, dichiarazioni sui subappaltatori e referenze. Decisivo resta quali di questi attestati l’oggetto dell’appalto richieda effettivamente.

Griglia di verifica per gli acquirenti: validità, ambito di applicazione ed ente emittente

Un attestato vale solo quanto corrisponde alla prestazione messa a gara. Una griglia di verifica riutilizzabile può essere costruita su cinque domande: l’attestato è attuale e valido? Il suo ambito di applicazione copre la prestazione messa a gara? Comprende la sede rilevante rispettivamente le parti dell’azienda interessate? L’ente emittente è riconosciuto per questa certificazione? La norma certificata corrisponde all’oggetto dell’appalto?

Per il punto “ente emittente” vale la pena guardare all’organismo certificatore: gli emittenti sono organismi di certificazione, in Svizzera ad esempio la SQS. Si verifica se tale organismo sia riconosciuto per la norma certificata.

In linea di principio, qualsiasi organismo può certificare sistemi di gestione ISO. Se i certificati siano riconosciuti a livello nazionale e internazionale dipende dal fatto che l’organismo di certificazione sia accreditato.

In Svizzera, l’accreditamento spetta all’Organismo svizzero di accreditamento (OSA), affiliato alla Segreteria di Stato dell’economia SECO. L’OSA verifica regolarmente gli organismi di certificazione come la SQS secondo la norma ISO/IEC 17021-1 per i sistemi di gestione, secondo la ISO/IEC 17065 per i prodotti e secondo la ISO/IEC 17020 come organismo di ispezione.

Accreditamento significa la verifica e il riconoscimento formale dei verificatori da parte di un organismo nazionale di accreditamento. Gli organismi di certificazione accreditati vengono valutati e monitorati continuamente; il mancato rispetto può portare fino alla sospensione o alla revoca dell’accreditamento.

Gli organismi di certificazione accreditati devono dimostrare di lavorare in modo competente, imparziale e secondo requisiti riconosciuti a livello internazionale.

La denominazione “organismo di certificazione accreditato” non è un’autodichiarazione, ma il risultato di una procedura formale di accreditamento. La durata di validità fa parte della griglia: un certificato ISO 9001 è generalmente valido per tre anni.

La verifica può essere fissata in tre passi: chiarire innanzitutto quale condizione di partecipazione o criterio di aggiudicazione l’attestato debba sostenere; poi confrontare validità, ambito di applicazione, sede ed ente emittente con il bando; infine decidere sull’ammissione o sulla richiesta integrativa.

Un altro punto è la trasferibilità: se una parte sostanziale della prestazione viene eseguita da subappaltatori, occorre chiarire se i loro attestati soddisfino gli stessi requisiti. Il bando può richiedere espressamente tali attestati.

Fa parte della coerenza: un attestato che copre una prestazione che non è oggetto del bando non dice nulla sull’idoneità per questo appalto.

Se un attestato serve come criterio di aggiudicazione, deve comparire nella ponderazione e nella matrice di valutazione. Se manca lì, non può sostenere la valutazione.

Un certificato non è mai un fine in sé. Deve oppure dimostrare una condizione di partecipazione o fornire un’informazione relativa a un criterio di aggiudicazione. Se nessuno dei due casi si applica, la richiesta difficilmente può essere giustificata – in tal caso l’attestato va formulato in modo più preciso o omesso.

La guida alla verifica per gli acquirenti fissa così cinque caratteristiche: validità, ambito di applicazione, sede, ente emittente e corrispondenza della norma con l’oggetto dell’appalto. Ogni caratteristica viene confrontata con il bando.

Attestati mancanti o poco chiari: richiedere integrazioni invece di escludere

La completezza non è sempre realistica. Il committente può richiedere documenti mancanti di un’offerta per garantire la comparabilità; i contenuti dell’offerta stessa non possono essere modificati. Il fornitore rimane vincolato al contenuto della propria offerta. Viene quindi richiesto un documento probatorio, non una nuova offerta.

Un’offerta è la dichiarazione vincolante di un fornitore di eseguire la prestazione messa a gara alle condizioni stabilite nella documentazione di gara.

Per la pratica: fissare termini chiari, richiedere per iscritto e documentare quali documenti possono essere presentati successivamente. Utile è una breve nota nella documentazione di gara che stabilisca cosa si considera una lacuna formale e cosa può essere presentato successivamente.

Il parametro di riferimento è la documentazione di gara: essa fissa i requisiti formali e quindi gli attestati richiesti. Se manca esattamente uno di questi documenti, la lacuna è formale e va colmata tramite una richiesta integrativa.

Il termine per la presentazione delle offerte è il periodo durante il quale le offerte possono essere presentate; inizia con la pubblicazione o la messa a disposizione della documentazione di gara e termina al momento stabilito. Le richieste integrative avvengono successivamente e ricevono un termine proprio.

La differenza tra lacune formali e carenze sostanziali è centrale. Un documento mancante può essere sanato senza che cambi nulla nel contenuto dell’offerta. Una carenza sostanziale – ad esempio una prestazione non offerta come richiesto – non può essere riparata mediante presentazione successiva. Chi conosce questo limite può essere generoso laddove si tratta di aspetti formali e consequenziale laddove si tratta di contenuti.

La guida alla verifica distingue quindi coerentemente tra lacuna formale e carenza sostanziale. Solo la lacuna formale può essere oggetto di richiesta integrativa; il contenuto dell’offerta rimane invariato.

Dove i certificati incontrano limiti – e cosa significa per la prassi di verifica

Le certificazioni hanno un duplice effetto. Rendono verificabili requisiti complessi e comparabili le offerte; senza di esse una valutazione coerente sarebbe oggi difficilmente possibile. Allo stesso tempo, possono gravare sulle piccole e medie imprese, poiché una certificazione impegna tempo, denaro e risorse interne. Se un certificato diventa un ostacolo all’ammissione invece che una prova, ciò può limitare la concorrenza.

Per la prassi di verifica ne deriva un approccio proporzionato: gli attestati dovrebbero essere richiesti in relazione all’appalto, motivati nel bando e formulati in modo che dicano effettivamente qualcosa sulla prestazione messa a gara. Laddove sia oggettivamente giustificabile, può essere ammessa una prova equivalente, invece di richiedere una specifica certificazione.

Il parametro di riferimento resta l’affermazione che un attestato deve dimostrare. Più chiaramente un committente formula quale punto un certificato, una dichiarazione o una referenza debba sostenere, tanto più semplice e comprensibile diventa la verifica – per il committente come per i fornitori.

La guida alla verifica non si ferma all’ammissione. Verifica se un attestato sia legato all’appalto, motivato e formulato in modo abbastanza aperto da consentire una prova equivalente.