Preuves et certificats dans les processus d’achat public: ce que les acheteurs peuvent vérifier

Pourquoi les preuves et certificats ont pris du poids dans les processus d’achat

En Suisse, le secteur public acquiert chaque année des biens et des services pour environ 40 milliards de francs. Les exigences à l’égard des candidats ont nettement augmenté; les certifications gagnent en importance.

Les services acheteurs doivent prendre en compte simultanément un grand nombre d’exigences très diverses. Des preuves standardisées aident à garder une vue d’ensemble, à comparer les offres et à les évaluer.

La révision 2021 de la Loi fédérale sur les marchés publics (LMP) ancre explicitement la durabilité. Depuis lors, l’adjudication est attribuée à l’offre économiquement la plus avantageuse dans son ensemble, et non plus simplement à l’offre la moins chère; outre le prix, les aspects écologiques et sociaux comptent.

Parallèlement, les exigences en matière de sécurité de l’information ou de traitement de l’intelligence artificielle ont considérablement augmenté. Les mandants doivent examiner plus précisément la manière dont les prestataires sont positionnés à cet égard. Le besoin de preuves claires, standardisées et comparables s’accroît.

Cela se concrétise notamment à travers deux normes: ISO 9001 pour le management de la qualité est la norme la plus connue au monde et concerne plus de 1,3 million d’organisations certifiées. La norme ISO/IEC 27001 pour la sécurité de l’information a connu une croissance rapide; la SQS a presque doublé son chiffre d’affaires lié à cette norme au cours des quatre dernières années.

Le cadre juridique est constitué, aux niveaux fédéral, cantonal et communal, par la Loi fédérale sur les marchés publics (LMP) et l’Accord intercantonal sur les marchés publics (AIMP). Au niveau international s’ajoute l’Accord sur les marchés publics de l’OMC/GATT (AMP): signé en 1994, il s’applique à la Suisse depuis le 1er janvier 1996; révisé en 2012, la version révisée est en vigueur depuis le 1er janvier 2021.

Sont soumis à ces règles les mandants de la Confédération et des cantons, les autorités étatiques ainsi que les entreprises publiques dans les secteurs de l’approvisionnement en eau, en électricité et en transports. Ceux qui passent des marchés dans ce cadre peuvent exiger des preuves; les candidats doivent les fournir avec leur offre.

Les mandants sont notamment la Confédération, les cantons, les communes ainsi que d’autres établissements de droit public soumis au droit suisse des marchés publics.

L’AMP impose l’ouverture des marchés publics. Il contient les principes de non-discrimination des prestataires étrangers, d’égalité de traitement entre prestataires nationaux et étrangers, et de transparence. Dans la pratique du contrôle, la transparence signifie avant tout: celui qui exige une preuve doit pouvoir indiquer à quelle fin elle sert.

Les bases légales pertinentes sont la Loi fédérale sur les marchés publics (LMP), l’Accord intercantonal sur les marchés publics (AIMP) et l’Accord sur les marchés publics de l’OMC/GATT (AMP). Toute preuve exigée peut être rattachée à l’une de ces bases.

Il en résulte pour les acheteurs une mission claire: toute preuve exigée doit pouvoir être rattachée à l’une de ces bases et étayer une condition de participation ou un critère d’adjudication. Ce guide de contrôle pour les acheteurs montre quelles preuves et certificats sont exigés dans le processus d’achat suisse et comment les vérifier.

Aptitude et adjudication: où les preuves sont réellement exigées

Les preuves sont exigées à deux étapes qu’il convient de distinguer clairement. La première étape concerne les conditions de participation: ici, un prestataire prouve qu’il est effectivement admis – aptitude, compétences techniques, fiabilité et respect des prescriptions formelles. La deuxième étape est l’évaluation: ici, une preuve étaye un critère d’adjudication et influence l’appréciation de l’offre par rapport aux autres.

Formellement, beaucoup passe par l’appel d’offres: la procédure formalisée de sollicitation d’offres pour des prestations de fourniture, de service ou de construction. Il est publié via les plateformes électroniques de publication de la Confédération ou des cantons. Les documents d’appel d’offres contiennent la description des prestations, les conditions contractuelles et les prescriptions formelles – y compris les preuves exigées.

La publication informe d’un marché public envisagé. Elle intervient via les plateformes électroniques de publication compétentes de la Confédération ou des cantons.

La valeur estimée du marché correspond à la valeur totale estimée de la prestation à acquérir, hors taxe sur la valeur ajoutée. Elle est déterminée avant le début de la procédure et définit les règles de procédure applicables. Cela fixe le cadre dans lequel des preuves peuvent être exigées.

L’évaluation des offres examine et juge les offres soumises sur la base des critères d’aptitude et d’adjudication prédéfinis. L’objectif est de déterminer l’offre économiquement la plus avantageuse.

Les critères d’adjudication définissent selon quels standards l’offre la plus économique est déterminée. Ils doivent avoir un lien avec l’objet du marché et être formulés de manière objective, transparente et non discriminatoire.

Outre le prix, des facteurs qualitatifs, environnementaux ou sociaux peuvent entrer en ligne de compte. Les critères doivent être présentés sous forme de pondérations et de matrices d’évaluation.

Chaque document demandé peut être attribué à l’une des deux étapes. S’il s’agit de l’admission, la preuve doit remplir la condition de participation; s’il s’agit de l’évaluation, elle doit s’intégrer dans la matrice d’évaluation.

Dans la procédure à plusieurs étapes, il faut distinguer le candidat du soumissionnaire: le candidat demande à participer et n’a pas encore remis d’offre; le soumissionnaire a remis une offre ou participe activement à la procédure. Les conditions de participation s’appliquent aux deux, l’évaluation concerne l’offre.

Le guide de contrôle part de l’appel d’offres: il extrait les preuves exigées des documents d’appel d’offres et attribue chaque preuve à l’admission ou à l’évaluation. Ainsi, on voit quelles preuves sont réellement exigées et quelle fonction elles remplissent.

Quels types de preuves apparaissent dans les appels d’offres

Les appels d’offres mentionnent des certificats de systèmes de management tels que les normes ISO pour le management de la qualité, de l’environnement ou de la sécurité de l’information. Sont également exigés des certificats de produits et des déclarations de conformité, des autodéclarations et des déclarations concernant les sous-traitants, des références sur des prestations antérieures ainsi que des preuves relatives à la durabilité, à la sécurité de l’information et au traitement de l’intelligence artificielle. Tous les marchés n’exigent pas toutes les catégories; l’objet du marché est déterminant.

Apparaissent notamment dans les appels d’offres: ISO 9001 pour le management de la qualité et ISO/IEC 27001 pour la sécurité de l’information. ISO 9001 est la norme la plus connue au monde pour les systèmes de management de la qualité; un certificat ISO 9001 est généralement valable trois ans.

Pour presque chaque thème de management, il existe une norme: management de la qualité et de l’environnement, protection de la santé et sécurité au travail ou sécurité de l’information.

L’indication de la norme et de sa version fait également partie du contrôle. Si l’appel d’offres exige une norme avec une version spécifique, cette version fait partie de l’exigence.

Plus de 2,1 millions d’organisations dans le monde exploitent un système de management ISO. ISO 9001 concerne plus de 1,3 million d’organisations certifiées. Cette diffusion fait de ces certificats une référence comparative praticable.

Les preuves standardisées servent avant tout à la comparabilité: elles aident à contrôler de manière cohérente des exigences très diverses et à évaluer les offres. Sans ces normes et standards, les services publics d’achat pourraient difficilement gérer les exigences complexes actuelles.

Les preuves ne concernent pas seulement l’entreprise prestataire elle-même: les certificats, déclarations et références peuvent aussi couvrir des tiers impliqués, tels que les sous-traitants.

Qu’une preuve soit exigée sous forme certifiée ou comme autodéclaration dépend de l’objet du marché et de l’appel d’offres. Pour le contrôle, c’est moins la forme qui est décisive que l’affirmation à prouver: une condition de participation ou un critère d’évaluation.

Le guide de contrôle nomme les preuves: certificats de systèmes de management, certificats de produits, déclarations de conformité, autodéclarations, déclarations concernant les sous-traitants et références. Ce qui reste décisif, ce sont les preuves que l’objet du marché exige réellement.

Grille de contrôle pour les acheteurs: validité, champ d’application et organisme émetteur

Une preuve n’a de valeur que si elle correspond à la prestation mise au concours. Une grille de contrôle réutilisable peut s’articuler autour de cinq questions: La preuve est-elle actuelle et valide? Son champ d’application couvre-t-il la prestation mise au concours? Comprend-il le site pertinent ou les parties d’entreprise concernées? L’organisme émetteur est-il reconnu pour cette attestation? La norme attestée correspond-elle à l’objet du marché?

Concernant l’organisme émetteur, il vaut la peine de regarder l’organisme certificateur: les émetteurs sont des organismes de certification, en Suisse par exemple la SQS. On vérifie si cet organisme est reconnu pour la norme attestée.

En principe, n’importe quel organisme peut certifier des systèmes de management ISO. Que les certificats soient reconnus nationalement et internationalement dépend du fait que l’organisme de certification soit accrédité.

En Suisse, l’accréditation est assurée par l’Organisme suisse d’accréditation (OSA), rattaché au Secrétariat d’État à l’économie SECO. L’OSA contrôle régulièrement les organismes de certification comme la SQS selon la norme ISO/IEC 17021-1 pour les systèmes de management, selon l’ISO/IEC 17065 pour les produits et selon l’ISO/IEC 17020 en tant qu’organisme d’inspection.

L’accréditation signifie le contrôle et la reconnaissance formelle des auditeurs par un organisme national d’accréditation. Les organismes de certification accrédités sont évalués et surveillés en continu; le non-respect des règles peut conduire jusqu’à la suspension ou au retrait de l’accréditation.

Les organismes de certification accrédités doivent prouver qu’ils travaillent de manière compétente, impartiale et selon des exigences internationalement reconnues.

La désignation «organisme de certification accrédité» n’est pas une autodéclaration, mais le résultat d’une procédure d’accréditation formelle. La durée de validité fait partie de la grille: un certificat ISO 9001 est généralement valable trois ans.

Le contrôle peut se résumer en trois étapes: d’abord clarifier quelle condition de participation ou quel critère d’adjudication la preuve doit étayer; ensuite confronter la validité, le champ d’application, le site et l’émetteur à l’appel d’offres; enfin décider de l’admission ou d’une demande complémentaire.

Un autre point est la transférabilité: si une partie essentielle de la prestation est réalisée par des sous-traitants, il faut clarifier si leurs preuves satisfont aux mêmes exigences. L’appel d’offres peut exiger explicitement de telles preuves.

La cohérence implique aussi ceci: une preuve qui couvre une prestation qui n’est pas du tout l’objet de l’appel d’offres ne dit rien sur l’aptitude pour ce mandat.

Si une preuve sert de critère d’adjudication, elle doit figurer dans la pondération et la matrice d’évaluation. Si elle y manque, elle ne peut pas étayer l’évaluation.

Un certificat n’est jamais une fin en soi. Il doit soit prouver une condition de participation, soit apporter une indication relative à un critère d’adjudication. Si ce n’est pas le cas, l’exigence est difficilement justifiable – alors la preuve doit être formulée plus précisément ou omise.

Le guide de contrôle pour les acheteurs retient ainsi cinq caractéristiques: validité, champ d’application, site, organisme émetteur et adéquation de la norme à l’objet du marché. Chaque caractéristique est confrontée à l’appel d’offres.

Preuves manquantes ou floues: demander des compléments plutôt qu’exclure

L’exhaustivité n’est pas toujours réaliste. Le mandant peut demander des documents manquants d’une offre afin de garantir la comparabilité; le contenu de l’offre lui-même ne doit pas être modifié. Le prestataire reste lié au contenu de son offre. On demande donc une pièce justificative, pas une nouvelle offre.

Une offre est la déclaration engageante d’un prestataire de réaliser la prestation mise au concours aux conditions fixées dans les documents d’appel d’offres.

Pour la pratique: fixer clairement les délais, demander des compléments par écrit et documenter quels documents peuvent être remis ultérieurement. Il est utile d’inclure une brève note dans les documents d’appel d’offres indiquant ce qui est considéré comme une lacune formelle et peut être remis après coup.

La référence reste les documents d’appel d’offres: ils fixent les prescriptions formelles et donc les preuves exigées. Si exactement l’un de ces documents manque, la lacune est formelle et doit être comblée par une demande de complément.

Le délai de remise des offres est la période pendant laquelle les offres peuvent être soumises; il commence avec la publication ou la mise à disposition des documents d’appel d’offres et se termine à la date fixée. Les demandes de compléments interviennent ensuite et bénéficient d’un délai propre.

La distinction entre lacunes formelles et défauts de fond est centrale. Un document manquant peut être corrigé sans que le contenu de l’offre ne change. Un défaut de fond – par exemple une prestation qui n’est pas offerte comme exigé – ne peut pas être réparé par un envoi ultérieur. Celui qui connaît cette limite peut être généreux là où il s’agit de formalités et strict là où il s’agit du contenu.

Le guide de contrôle distingue donc systématiquement entre lacune formelle et défaut de fond. Seule la lacune formelle peut faire l’objet d’une demande de complément; le contenu de l’offre reste inchangé.

Où les certificats atteignent leurs limites – et ce que cela signifie pour la pratique du contrôle

Les certifications ont un double effet. Elles rendent les exigences complexes contrôlables et les offres comparables; sans elles, une évaluation cohérente serait aujourd’hui difficilement possible. Parallèlement, elles peuvent peser sur les petites et moyennes entreprises, car une certification lie du temps, de l’argent et des ressources internes. Si un certificat devient une barrière à l’admission plutôt qu’une preuve, cela peut restreindre la concurrence.

Il en résulte pour la pratique du contrôle une approche proportionnée: les preuves devraient être exigées en lien avec le mandat, justifiées dans l’appel d’offres et formulées de telle sorte qu’elles disent effectivement quelque chose sur la prestation mise au concours. Là où c’est objectivement justifiable, une preuve équivalente peut être admise, au lieu d’exiger une certification spécifique.

La référence reste l’affirmation qu’une preuve doit étayer. Plus un mandant formule clairement quel point un certificat, une déclaration ou une référence doit étayer, plus le contrôle devient simple et compréhensible – pour le mandant comme pour les prestataires.

Le guide de contrôle ne s’arrête pas à l’admission. Il vérifie si une preuve est liée au mandat, justifiée et formulée de manière assez ouverte pour qu’une preuve équivalente reste possible.