Définir les besoins et formuler les exigences : les premiers pas dans les achats

Pourquoi la clarification des besoins détermine le succès des achats

Le cahier des charges consigne systématiquement toutes les exigences qu'un bien ou un service doit satisfaire. Il définit les prescriptions techniques, qualitatives et commerciales, et vise à garantir des décisions d'achat objectives ainsi que des directives claires pour les fournisseurs.

Selon la brochure PNR73 « Marchés publics durables », les marchés publics en Suisse représentent annuellement un volume de plus de 40 milliards de francs.

Sans une clarification préalable des besoins, des retravaux et des cycles de négociation s'ensuivent. Le lexique des achats de tacto.ai souligne que les spécifications incomplètes sont à l'origine de 40 % des renégociations et que des spécifications structurées réduisent les cycles d'appel d'offres de 25 % en moyenne.

Pour les marchés publics, une contrainte formelle s'ajoute : selon l'art. 35 de la LPub/OPub, l'appel d'offres doit décrire les prestations, y compris leur nature et leur quantité, ou du moins fournir une estimation si la quantité est inconnue. Cela n'est possible que si les besoins ont été clarifiés au préalable.

Chiffres clés sur la clarification des besoins dans les achats suisses

Recenser systématiquement les besoins : parties prenantes, ateliers, entretiens

L'analyse structurée des exigences commence par le recensement systématique des besoins de toutes les parties prenantes via des ateliers et des entretiens. Les exigences fonctionnelles et non fonctionnelles sont documentées séparément.

Selon l'objet de l'achat, cela inclut le département utilisateur spécialisé, l'exploitation technique et la maintenance, l'informatique et la protection des données, le service juridique et la conformité, les finances, la logistique et l'entreposage, ainsi que le service des achats.

Pour les marchés publics, les services responsables des prescriptions sociales et écologiques s'ajoutent à cette liste. La section DAIN du SECO soutient et conseille les autorités adjudicatrices publiques dans la mise en œuvre des critères sociaux.

Des formats distincts sont adaptés à cette collecte : des entretiens avec les utilisateurs permettent de déterminer les quantités, les pics de charge, l'environnement d'utilisation, les interfaces et la durée d'utilisation. Un atelier sert à hiérarchiser les priorités et à mettre en lumière les conflits d'objectifs.

Chaque exigence devrait être consignée avec son unité, sa tolérance, sa méthode de contrôle et la preuve requise ; des affirmations telles que « doit être robuste » ne sont pas vérifiables.

Les résultats sont restitués par écrit aux participants avant toute suite donnée, afin que les contradictions soient identifiées avant d'être intégrées à l'appel d'offres.

Éléments centraux d'une formulation complète des exigences

Un cahier des charges complet contient des paramètres techniques, des normes de qualité, des indications quantitatives et des conditions de livraison, et établit des critères mesurables pour la fonctionnalité, la performance et les exigences de conformité. En pratique, quatre blocs doivent être remplis : les spécifications techniques et les paramètres de performance, les normes de qualité et de sécurité, les quantités, les délais et les conditions de livraison, ainsi que les cadres commerciaux.

La mesurabilité découle de la formulation elle-même. Les paramètres techniques nécessitent une norme de référence, une unité et une tolérance ; les normes de qualité et de sécurité exigent le certificat requis ou le rapport d'essai comme preuve.

Les quantités nécessitent des volumes annuels ou par lot, ainsi que des indications sur les fluctuations ; les délais nécessitent des fenêtres de livraison ou d'exécution.

Concernant les cadres commerciaux, la structure des prix, les délais de paiement, la durée de la garantie, l'approvisionnement en pièces de rechange et les temps de service font partie des exigences – et non d'une négociation ultérieure, car ils déterminent la comparabilité des offres.

Cahier des charges et specification des besoins : quelle différence ?

Le cahier des charges décrit les exigences globales d'un projet ; la spécification des besoins se concentre sur des objets d'achat concrets et est plus détaillée et orientée vers le fournisseur que les documents généraux d'exigences. Les deux peuvent se chevaucher sur le fond, mais remplissent des fonctions différentes.

Le cahier des charges fixe ce qu'un projet doit accomplir dans son ensemble ; la spécification fixe ce qu'un fournisseur doit fournir pour un lot ou un produit spécifique.

Pour l'appel d'offres, c'est la perspective orientée vers le fournisseur qui compte. Ce qui est repris du cahier des charges dans la description des prestations selon l'art. 35 LPub/OPub doit être lisible du point de vue des offreurs, de manière complète, sans contradiction et sans abréviations internes au projet.

Les termes internes, les hypothèses et les interfaces non spécifiées n'ont pas leur place dans le texte d'achat.

Préparer les exigences pour l'appel d'offres

Les documents d'appel d'offres découlent des exigences clarifiées. Les mentions minimales sont énumérées à l'art. 35 LPub/OPub.

L'objet de la prestation comprend la description des prestations, y compris leur nature et leur quantité – ou une estimation à cet égard si la quantité est inconnue – ainsi que d'éventuelles options, et le lieu et le moment de l'exécution de la prestation.

Il convient également de définir une éventuelle division en lots, avec limitation du nombre de lots et admission d'offres partielles, d'éventuelles restrictions ou exclusions concernant les groupements d'offreurs et les sous-traitants, ainsi que les variantes.

Pour les prestations nécessaires de manière récurrente, il faut indiquer si possible la date du prochain appel d'offres.

L'évaluation doit être fixée avant la publication : les critères d'aptitude et les preuves requises doivent être déterminés, tout comme les critères d'adjudication et leur pondération, si ces informations ne figurent pas dans les documents d'appel d'offres.

Il faut aussi fixer le délai pour le dépôt des offres ou des demandes de participation, ainsi que les exigences de forme, notamment l'obligation de proposer la prestation et le prix dans deux enveloppes séparées (méthode des deux enveloppes), ainsi que la ou les langues de la procédure et de l'offre.

Les mentions minimales formelles comprennent le nom et l'adresse de l'autorité adjudicatrice, le type de marché et de procédure, ainsi que la classification CPV pertinente – pour les services, également la classification CPC pertinente.

Il faut également indiquer la durée de validité des offres, la source où obtenir les documents d'appel d'offres avec d'éventuels frais couvrant les coûts, une indication si le marché relève du domaine des accords internationaux, les offreurs éventuellement admis à la procédure ayant déjà été consultés, et d'éventuelles instructions sur les voies de recours.

Dans le cas d'une procédure sélective, il faut éventuellement indiquer le nombre maximal d'offreurs qui seront invités à soumissionner.

Intégrer tôt les exigences sociales et durables

Les critères sociaux sont ancrés dans le droit suisse des marchés publics et font donc déjà partie de la formulation des exigences. La loi fédérale et l'ordonnance sur les marchés publics (LPub et OPub, révisées en 2021) poursuivent, selon l'art. 2 let. a LPub, l'objectif de garantir l'utilisation économique et durable des fonds publics du point de vue macroéconomique, écologique et social.

Lors de l'adjudication de marchés publics par la Confédération, les offreurs doivent respecter les dispositions relatives à la protection du travail et aux conditions de travail, ainsi que garantir l'égalité salariale entre femmes et hommes. Ces critères sociaux s'appliquent à tous les marchés dont les prestations sont exécutées en Suisse.

Pour les prestations à l'étranger, les marchés publics ne sont adjugés qu'aux offreurs qui respectent au minimum les conventions fondamentales de l'Organisation internationale du Travail (OIT) (art. 12 al. 2 LPub).

Si la législation en vigueur au lieu d'exécution est plus stricte, les offreurs doivent la respecter ; de plus, l'autorité adjudicatrice peut exiger le respect d'autres conventions importantes de l'OIT ratifiées par la Suisse (art. 4 al. 2 OPub).

Pour la mise en œuvre, les preuves correspondantes – telles que des déclarations ou justificatifs concernant le respect des conditions de travail au lieu d'exécution – doivent être définies avec les autres critères d'aptitude et d'adjudication, et exigées avec l'offre.

La section DAIN du SECO (Questions internationales du travail) soutient les autorités adjudicatrices publiques dans la mise en œuvre de ces prescriptions et les conseille.