Bedarf klären und Anforderungen formulieren: Erste Schritte im Einkauf

Warum die Bedarfsklärung über den Beschaffungserfolg entscheidet

Die Bedarfsspezifikation hält systematisch alle Anforderungen fest, die ein Gut oder eine Dienstleistung erfüllen muss. Sie definiert technische, qualitative und kommerzielle Vorgaben und soll objektive Einkaufsentscheidungen sowie klare Vorgaben für Lieferanten sicherstellen.

Laut der NFP73-Broschüre «Nachhaltige Öffentliche Beschaffung» deckt das öffentliche Beschaffungswesen der Schweiz jährlich Mittel von mehr als 40 Milliarden.

Ohne geklärten Bedarf folgen Nacharbeit und Verhandlungsschleifen. Das Einkaufslexikon von tacto.ai hält fest, dass unvollständige Spezifikationen 40 Prozent aller Nachverhandlungen verursachen und strukturierte Spezifikationen die Ausschreibungszyklen um durchschnittlich 25 Prozent verkürzen.

Bei öffentlichen Aufträgen kommt eine formale Schranke hinzu: Nach Art. 35 BöB/IVöB muss die Ausschreibung die Leistungen einschliesslich Art und Menge beschreiben, bei unbekannter Menge wenigstens eine Schätzung. Beides ist nur möglich, wenn der Bedarf vorher geklärt wurde.

Wichtige Fakten zur Bedarfsklärung im Schweizer Einkauf

Bedarf systematisch erfassen: Stakeholder, Workshops, Interviews

Die strukturierte Anforderungsanalyse beginnt mit der systematischen Erfassung aller Stakeholder-Anforderungen über Workshops und Interviews. Funktionale und nicht-funktionale Anforderungen werden getrennt dokumentiert.

Je nach Beschaffungsobjekt gehören dazu die nutzende Fachabteilung, technischer Betrieb und Unterhalt, IT und Datenschutz, Recht und Compliance, Finanzen, Logistik und Lager sowie die Einkaufsstelle.

Bei öffentlichen Aufträgen kommen die für soziale und ökologische Vorgaben zuständigen Stellen hinzu. Das SECO Ressort DAIN unterstützt und berät öffentliche Beschaffungsstellen bei der Umsetzung der sozialen Kriterien.

Für die Erhebung eignen sich getrennte Formate: Interviews mit den Nutzenden liefern Mengen, Spitzenlasten, Einsatzumgebung, Schnittstellen und Nutzungsdauer. Ein Workshop dient der Priorisierung und dem Aufzeigen von Zielkonflikten.

Jede Anforderung sollte mit Einheit, Toleranz, Prüfmethode und gefordertem Nachweis festgehalten werden; Aussagen wie «muss robust sein» sind nicht überprüfbar.

Die Ergebnisse werden den Beteiligten vor der weiteren Bearbeitung schriftlich zurückgegeben, damit Widersprüche auffallen, bevor sie in die Ausschreibung gelangen.

Kernelemente einer vollständigen Anforderungsformulierung

Eine vollständige Bedarfsspezifikation enthält technische Parameter, Qualitätsstandards, Mengenangaben und Lieferkonditionen und legt messbare Kriterien für Funktionalität, Leistung und Compliance-Anforderungen fest. In der Praxis sind vier Blöcke zu füllen: technische Spezifikationen und Leistungsparameter, Qualitäts- und Sicherheitsstandards, Mengen, Termine und Lieferbedingungen sowie kommerzielle Rahmenbedingungen.

Messbarkeit entsteht durch die Formulierung selbst. Technische Parameter brauchen Bezugsnorm, Einheit und Toleranz; Qualitäts- und Sicherheitsstandards brauchen das verlangte Zertifikat oder den Prüfbericht als Nachweis.

Mengen brauchen Jahres- oder Losgrössen sowie Angaben zu Schwankungen; Termine brauchen Liefer- oder Erfüllungsfenster.

Bei den kommerziellen Rahmenbedingungen gehören Preisstruktur, Zahlungsfristen, Gewährleistungsdauer, Ersatzteilversorgung und Servicezeiten in die Anforderungen – nicht in eine spätere Verhandlung, weil sie die Vergleichbarkeit der Angebote bestimmen.

Bedarfsspezifikation und Lastenheft: wo der Unterschied liegt

Das Lastenheft beschreibt die Gesamtanforderungen eines Projekts; die Bedarfsspezifikation konzentriert sich auf konkrete Beschaffungsobjekte und ist detaillierter sowie lieferantenorientierter als allgemeine Anforderungsdokumente. Beide können sich inhaltlich überschneiden, erfüllen aber unterschiedliche Funktionen.

Das Lastenheft hält fest, was ein Vorhaben insgesamt leisten soll; die Spezifikation hält fest, was ein Lieferant für ein bestimmtes Los oder Produkt zu erbringen hat.

Für die Ausschreibung zählt die lieferantenorientierte Sicht. Was aus dem Lastenheft in die Beschreibung der Leistungen nach Art. 35 BöB/IVöB übernommen wird, muss aus Sicht der Anbieterinnen vollständig, widerspruchsfrei und ohne projektinterne Abkürzungen lesbar sein.

Interne Begriffe, Annahmen und nicht spezifizierte Schnittstellen gehören nicht in den Beschaffungstext.

Anforderungen ausschreibungsfähig aufbereiten

Aus den geklärten Anforderungen entstehen die Ausschreibungsunterlagen. Die Mindestangaben sind in Art. 35 BöB/IVöB aufgeführt.

Zum Leistungsgegenstand gehören die Beschreibung der Leistungen einschliesslich Art und Menge – bei unbekannter Menge eine diesbezügliche Schätzung – sowie allfällige Optionen, ferner Ort und Zeitpunkt der Leistungserbringung.

Ebenfalls festzulegen sind eine allfällige Aufteilung in Lose samt Beschränkung der Anzahl Lose und Zulassung von Teilangeboten, allfällige Beschränkungen oder Ausschlüsse von Bietergemeinschaften und Subunternehmerinnen sowie von Varianten.

Bei wiederkehrend benötigten Leistungen ist wenn möglich der Zeitpunkt der nachfolgenden Ausschreibung anzugeben.

Die Bewertung muss vor der Publikation feststehen: Eignungskriterien und geforderte Nachweise sind zu bestimmen, ebenso die Zuschlagskriterien und ihre Gewichtung, sofern diese Angaben nicht in den Ausschreibungsunterlagen enthalten sind.

Weiter sind die Frist zur Einreichung von Angeboten oder Teilnahmeanträgen und die Formerfordernisse festzuhalten, insbesondere die Auflage, Leistung und Preis in zwei separaten Couverts anzubieten (Zwei-Couvert-Methode), dazu die Sprache oder Sprachen des Verfahrens und des Angebots.

Zu den formalen Mindestangaben gehören Name und Adresse des Auftraggebers, Auftrags- und Verfahrensart sowie die einschlägige CPV-Klassifikation – bei Dienstleistungen zusätzlich die einschlägige CPC-Klassifikation.

Ebenfalls anzugeben sind die Gültigkeitsdauer der Angebote, die Bezugsquelle für die Ausschreibungsunterlagen mit einer allfälligen kostendeckenden Gebühr, ein Hinweis, ob die Beschaffung in den Staatsvertragsbereich fällt, die allenfalls zum Verfahren zugelassenen vorbefassten Anbieterinnen und eine allfällige Rechtsmittelbelehrung.

Bei einem selektiven Verfahren ist gegebenenfalls die Höchstzahl der Anbieterinnen anzugeben, die zur Offertstellung eingeladen werden.

Soziale und nachhaltige Anforderungen früh mitdenken

Soziale Kriterien sind im Schweizer Beschaffungsrecht verankert und gehören deshalb bereits in die Anforderungsformulierung. Das Bundesgesetz und die Verordnung über das öffentliche Beschaffungswesen (BöB und VöB, revidiert 2021) verfolgen nach Art. 2 Bst. a BöB das Ziel, den wirtschaftlichen und den volkswirtschaftlich, ökologisch und sozial nachhaltigen Einsatz der öffentlichen Mittel zu gewährleisten.

Bei der Vergabe öffentlicher Aufträge durch den Bund müssen Anbieterinnen und Anbieter die Arbeitsschutzbestimmungen und die Arbeitsbedingungen einhalten sowie die lohnmässige Gleichbehandlung von Frauen und Männern sicherstellen. Diese sozialen Kriterien gelten für alle Aufträge mit Leistungen in der Schweiz.

Für Leistungen im Ausland werden öffentliche Aufträge nur an Anbieterinnen und Anbieter vergeben, die mindestens die Kernübereinkommen der Internationalen Arbeitsorganisation (IAO) einhalten (Art. 12 Abs. 2 BöB).

Sind die geltenden Rechtsvorschriften am Erfüllungsort strenger, müssen die Anbieterinnen und Anbieter diese einhalten; zudem kann die Auftraggeberin die Einhaltung weiterer wichtiger, von der Schweiz ratifizierter IAO-Übereinkommen verlangen (Art. 4 Abs. 2 VöB).

Für die Umsetzung sind die entsprechenden Nachweise – etwa Erklärungen oder Belege zur Einhaltung der Arbeitsbedingungen am Erfüllungsort – zusammen mit den übrigen Eignungs- und Zuschlagskriterien zu bestimmen und mit dem Angebot zu verlangen.

Das SECO Ressort DAIN (Internationale Arbeitsfragen) unterstützt öffentliche Beschaffungsstellen bei der Umsetzung dieser Vorgaben und berät sie.