Chiarire il fabbisogno e formulare i requisiti: i primi passi negli acquisti

Perché la chiarificazione del fabbisogno decide il successo dell'approvvigionamento

La specifica del fabbisogno documenta sistematicamente tutti i requisiti che un bene o un servizio deve soddisfare. Definisce prescrizioni tecniche, qualitative e commerciali e mira a garantire decisioni d'acquisto oggettive nonché indicazioni chiare per i fornitori.

Secondo l'opuscolo NFP73 «Appalti pubblici sostenibili», gli appalti pubblici in Svizzera movimentano ogni anno fondi per oltre 40 miliardi.

Senza un fabbisogno chiarito seguono rielaborazioni e cicli negoziali ripetuti. Il lessico degli acquisti di tacto.ai segnala che le specifiche incomplete causano il 40 per cento di tutte le rinegoziazioni e che specifiche strutturate riducono i cicli di gara del 25 per cento in media.

Negli appalti pubblici si aggiunge un vincolo formale: ai sensi dell'art. 35 LAp/IApp, l'invito alla gara deve descrivere le prestazioni includendo tipo e quantità, oppure almeno una stima qualora la quantità non sia nota. Entrambi gli aspetti sono possibili solo se il fabbisogno è stato chiarito in precedenza.

Fatti importanti sulla chiarificazione del fabbisogno negli acquisti svizzeri

Rilevare il fabbisogno in modo sistematico: stakeholder, workshop, interviste

L'analisi strutturata dei requisiti inizia con il rilevamento sistematico di tutte le esigenze degli stakeholder tramite workshop e interviste. I requisiti funzionali e non funzionali vengono documentati separatamente.

A seconda dell'oggetto di acquisto, vi partecipano il reparto specialistico utilizzatore, l'esercizio tecnico e la manutenzione, l'IT e la protezione dei dati, l'ufficio giuridico e la compliance, le finanze, la logistica e il magazzino, nonché l'ufficio acquisti.

Per gli appalti pubblici si aggiungono gli uffici responsabili delle prescrizioni sociali ed ecologiche. La sezione DAIN della SECO sostiene e consiglia gli uffici pubblici di approvvigionamento nell'attuazione dei criteri sociali.

Per la rilevazione sono indicati formati separati: le interviste con gli utenti forniscono informazioni su quantità, carichi di punta, ambiente d'impiego, interfacce e durata d'utilizzo. Un workshop serve a stabilire le priorità e a evidenziare conflitti di obiettivi.

Ogni requisito dovrebbe essere registrato con unità di misura, tolleranza, metodo di verifica e prova richiesta; affermazioni come «deve essere robusto» non sono verificabili.

I risultati vengono restituiti per iscritto ai partecipanti prima dell'ulteriore elaborazione, affinché le contraddizioni emergano prima di confluirre nell'invito alla gara.

Elementi chiave di una formulazione completa dei requisiti

Una specifica del fabbisogno completa contiene parametri tecnici, standard qualitativi, indicazioni sulle quantità e condizioni di fornitura, e fissa criteri misurabili per funzionalità, prestazioni e requisiti di compliance. Nella pratica vanno compilati quattro blocchi: specifiche tecniche e parametri di prestazione, standard qualitativi e di sicurezza, quantità, scadenze e condizioni di fornitura, nonché condizioni quadro commerciali.

La misurabilità nasce già dalla formulazione stessa. I parametri tecnici necessitano di una norma di riferimento, di un'unità di misura e di una tolleranza; gli standard qualitativi e di sicurezza richiedono il certificato richiesto o il rapporto di prova come dimostrazione.

Le quantità richiedono volumi annuali o per lotto, nonché indicazioni sulle fluttuazioni; le scadenze richiedono finestre temporali per la consegna o l'esecuzione.

Nelle condizioni quadro commerciali rientrano nella definizione dei requisiti – e non in una successiva negoziazione, poiché determinano la comparabilità delle offerte – la struttura dei prezzi, i termini di pagamento, la durata della garanzia, la fornitura di pezzi di ricambio e gli orari di assistenza.

Specifica del fabbisogno e capitolato d'oneri: dove sta la differenza

Il capitolato d'oneri descrive i requisiti complessivi di un progetto; la specifica del fabbisogno si concentra su concreti oggetti di acquisto ed è più dettagliata e orientata al fornitore rispetto ai documenti generali sui requisiti. Entrambi possono sovrapporsi nei contenuti, ma assolvono funzioni diverse.

Il capitolato d'oneri fissa ciò che un progetto deve realizzare nel suo insieme; la specifica fissa ciò che un fornitore deve fornire per uno specifico lotto o prodotto.

Per l'invito alla gara conta la prospettiva orientata al fornitore. Ciò che dal capitolato d'oneri viene ripreso nella descrizione delle prestazioni ai sensi dell'art. 35 LAp/IApp deve essere leggibile dal punto di vista delle offerenti in modo completo, privo di contraddizioni e senza abbreviazioni interne al progetto.

Termini interni, presupposti e interfacce non specificate non appartengono al testo di acquisto.

Preparare i requisiti in modo idoneo alla gara

Dai requisiti chiariti scaturiscono i documenti di gara. Le indicazioni minime sono elencate all'art. 35 LAp/IApp.

All'oggetto della prestazione appartengono la descrizione delle prestazioni, includendo tipo e quantità – con una stima relativa qualora la quantità non sia nota – nonché eventuali opzioni, inoltre il luogo e il momento dell'erogazione della prestazione.

Da definire sono anche un'eventuale suddivisione in lotti con limitazione del numero di lotti e ammissione di offerte parziali, eventuali limitazioni o esclusioni di consorzi di offerenti e subappaltatrici, nonché di varianti.

Per prestazioni richieste ricorrentemente va indicato, se possibile, il momento della successiva gara.

La valutazione deve essere stabilita prima della pubblicazione: vanno definiti i criteri di idoneità e le prove richieste, così come i criteri di aggiudicazione e la loro ponderazione, qualora queste indicazioni non siano contenute nei documenti di gara.

Vanno inoltre fissati il termine per la presentazione delle offerte o delle domande di partecipazione e i requisiti formali, in particolare l'obbligo di offrire prestazione e prezzo in due buste separate (metodo delle due buste), nonché la lingua o le lingue della procedura e dell'offerta.

Tra le indicazioni minime formali figurano nome e indirizzo del committente, tipo di mandato e di procedura, nonché la classificazione CPV pertinente – per i servizi anche la classificazione CPC pertinente.

Vanno inoltre indicate la durata di validità delle offerte, la fonte per ottenere i documenti di gara con eventuale tassa coprente i costi, un'indicazione se l'appalto rientra nell'ambito degli accordi internazionali, le eventuali offerenti già coinvolte ammesse alla procedura e un'eventuale informazione sui mezzi di ricorso.

In caso di procedura selettiva va eventualmente indicata il numero massimo di offerenti da invitare a presentare un'offerta.

Considerare per tempo i requisiti sociali e sostenibili

I criteri sociali sono ancorati nel diritto svizzero degli appalti e appartengono quindi già alla formulazione dei requisiti. La Legge federale e l'Ordinanza sugli appalti pubblici (LAp e IApp, revisionate nel 2021) perseguono, ai sensi dell'art. 2 lett. a LAp, l'obiettivo di garantire l'impiego economicamente efficiente e sostenibile sotto il profilo economico, ecologico e sociale dei mezzi pubblici.

Nell'aggiudicazione di appalti pubblici da parte della Confederazione, le offerenti e gli offerenti devono rispettare le disposizioni sulla protezione dei lavoratori e le condizioni di lavoro, nonché garantire la parità salariale tra donne e uomini. Questi criteri sociali valgono per tutti i mandati con prestazioni eseguite in Svizzera.

Per prestazioni all'estero, gli appalti pubblici vengono aggiudicati solo a offerenti e offerenti che rispettano almeno le convenzioni fondamentali dell'Organizzazione internazionale del lavoro (OIL) (art. 12 cpv. 2 LAp).

Se le norme giuridiche vigenti sul luogo di esecuzione sono più severe, le offerenti e gli offerenti devono rispettarle; inoltre la committente può esigere il rispetto di ulteriori importanti convenzioni OIL ratificate dalla Svizzera (art. 4 cpv. 2 IApp).

Per l'attuazione vanno definite le relative prove – ad esempio dichiarazioni o attestati sul rispetto delle condizioni di lavoro sul luogo di esecuzione – e richieste insieme agli altri criteri di idoneità e di aggiudicazione con l'offerta.

La sezione DAIN della SECO (Questioni internazionali del lavoro) sostiene gli uffici pubblici di approvvigionamento nell'attuazione di queste prescrizioni e li consiglia.