Nachweise und Zertifikate im Beschaffungsprozess: Was Einkäufer prüfen können

Warum Nachweise und Zertifikate im Beschaffungsprozess an Gewicht gewonnen haben

In der Schweiz beschafft die öffentliche Hand jährlich Güter und Dienstleistungen für rund 40 Milliarden Franken. Für Bewerber sind die Anforderungen deutlich gestiegen; Zertifizierungen gewinnen an Gewicht.

Beschaffungsstellen müssen sehr viele und sehr unterschiedliche Anforderungen gleichzeitig berücksichtigen. Standardisierte Nachweise helfen, den Überblick zu behalten und Angebote zu vergleichen und einzuschätzen.

Die Revision 2021 des Bundesgesetzes über das öffentliche Beschaffungswesen verankert die Nachhaltigkeit ausdrücklich. Der Zuschlag geht seither an das insgesamt wirtschaftlich vorteilhafteste Angebot, nicht mehr einfach an das günstigste; neben dem Preis zählen ökologische und soziale Aspekte.

Zugleich sind die Anforderungen an die Informationssicherheit oder an den Umgang mit künstlicher Intelligenz deutlich gestiegen. Auftraggeber müssen genauer prüfen, wie Anbieter dort aufgestellt sind. Der Bedarf an klaren, standardisierten und vergleichbaren Nachweisen wächst.

Konkret zeigt sich das an zwei Normen: ISO 9001 für Qualitätsmanagement ist die weltweit bekannteste Norm und kommt auf über 1,3 Millionen zertifizierte Organisationen. ISO/IEC 27001 für Informationssicherheit hat zuletzt rasant zugelegt; die SQS hat ihren Umsatz mit dieser Norm in den letzten vier Jahren fast verdoppelt.

Den Rahmen bilden auf Bundes-, Kantons- und Gemeindeebene das Bundesgesetz und die Interkantonale Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen (IVöB). International kommt das GATT/WTO-Übereinkommen über das öffentliche Beschaffungswesen (GPA) hinzu: 1994 unterzeichnet, gilt es für die Schweiz seit dem 1. Januar 1996; 2012 revidiert, gilt die revidierte Fassung seit dem 1. Januar 2021.

Unterstellt sind Auftraggeber des Bundes und der Kantone, staatliche Behörden sowie öffentliche Unternehmen in den Sektoren Wasser-, Elektrizitäts- und Verkehrsversorgung. Wer in diesem Rahmen beschafft, darf Nachweise verlangen; wer sich bewirbt, muss sie mit der Offerte liefern.

Auftraggeber sind insbesondere der Bund, die Kantone, die Gemeinden sowie weitere öffentlich-rechtliche Einrichtungen, die dem schweizerischen Beschaffungsrecht unterstehen.

Das GPA verpflichtet zur Öffnung der Beschaffungsmärkte. Es enthält die Grundsätze der Nichtdiskriminierung ausländischer Anbieter, der Gleichbehandlung von in- und ausländischen Anbietern und der Transparenz. In der Prüfpraxis heisst Transparenz vor allem: Wer einen Nachweis verlangt, muss sagen können, wofür er dient.

Einschlägige Grundlagen sind das Bundesgesetz über das öffentliche Beschaffungswesen (BöB), die Interkantonale Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen (IVöB) und das GATT/WTO-Übereinkommen über das öffentliche Beschaffungswesen (GPA). Jeder verlangte Nachweis lässt sich einer dieser Grundlagen zuordnen.

Für Einkäufer folgt daraus ein klarer Auftrag: Jeder verlangte Nachweis muss einer dieser Grundlagen zuordenbar sein und eine Teilnahmebedingung oder ein Zuschlagskriterium stützen. Dieser Prüfleitfaden für Einkäufer zeigt, welche Nachweise und Zertifikate im Schweizer Beschaffungsprozess verlangt werden und wie man sie prüft.

Eignung und Zuschlag: an welchen Stellen Nachweise tatsächlich verlangt werden

Nachweise werden an zwei Stellen verlangt, die sauber zu trennen sind. Die erste Stufe sind die Teilnahmebedingungen: Hier belegt ein Anbieter, dass er überhaupt zugelassen wird – Eignung, Fachkunde, Zuverlässigkeit und Erfüllung der formalen Vorgaben. Die zweite Stufe ist die Bewertung: Hier belegt ein Nachweis ein Zuschlagskriterium und beeinflusst die Beurteilung des Angebots im Vergleich zu den anderen.

Formal läuft vieles über die Ausschreibung: das formalisierte Verfahren zur Einholung von Angeboten für Liefer-, Dienst- oder Bauleistungen. Bekannt gemacht wird sie über die elektronischen Veröffentlichungsplattformen des Bundes oder der Kantone. Die Ausschreibungsunterlagen enthalten Leistungsbeschreibung, Vertragsbedingungen und die formalen Vorgaben – darunter die verlangten Nachweise.

Die Bekanntmachung informiert über eine beabsichtigte öffentliche Beschaffung. Sie erfolgt über die zuständigen elektronischen Veröffentlichungsplattformen des Bundes oder der Kantone.

Der Auftragswert ist der geschätzte Gesamtwert der zu beschaffenden Leistung ohne Mehrwertsteuer. Er wird vor Beginn des Verfahrens ermittelt und bestimmt die anwendbaren Verfahrensregeln. Damit steht der Rahmen fest, in dem Nachweise verlangt werden.

Die Angebotswertung prüft und bewertet die eingereichten Angebote anhand der vorgegebenen Eignungs- und Zuschlagskriterien. Ziel ist die Ermittlung des wirtschaftlich günstigsten Angebots.

Zuschlagskriterien legen fest, nach welchen Massstäben das wirtschaftlichste Angebot ermittelt wird. Sie müssen mit dem Auftragsgegenstand zusammenhängen und objektiv, transparent sowie diskriminierungsfrei formuliert sein.

Neben dem Preis können qualitative, umweltbezogene oder soziale Faktoren einfliessen. Die Kriterien müssen in Gewichtungen und Bewertungsmatrizen dargestellt werden.

Jede angeforderte Unterlage lässt sich einer der beiden Stufen zuordnen. Geht es um Zulassung, muss der Nachweis die Teilnahmebedingung erfüllen; geht es um Bewertung, muss er sich in die Bewertungsmatrix einfügen.

Im mehrstufigen Verfahren ist der Bewerber vom Bieter zu trennen: Der Bewerber stellt einen Antrag auf Teilnahme und hat noch kein Angebot eingereicht; der Bieter hat ein Angebot eingereicht oder wirkt aktiv im Verfahren mit. Die Teilnahmebedingungen treffen beide, die Bewertung trifft das Angebot.

Der Prüfleitfaden setzt bei der Ausschreibung an: Er liest die verlangten Nachweise aus den Ausschreibungsunterlagen und ordnet jeden Nachweis der Zulassung oder der Bewertung zu. So wird sichtbar, welche Nachweise tatsächlich verlangt werden und welche Funktion sie haben.

Welche Arten von Nachweisen in Ausschreibungen auftauchen

In Ausschreibungen tauchen Managementsystemzertifikate wie ISO-Normen für Qualitäts-, Umwelt- oder Informationssicherheitsmanagement auf. Ebenfalls verlangt werden Produktzertifikate und Konformitätserklärungen, Selbstdeklarationen und Erklärungen zu Subunternehmern, Referenzen über frühere Leistungen sowie Nachweise zu Nachhaltigkeit, Informationssicherheit und dem Umgang mit künstlicher Intelligenz. Nicht jede Beschaffung verlangt jede Kategorie; massgebend ist der Auftragsgegenstand.

Namentlich tauchen in Ausschreibungen auf: ISO 9001 für Qualitätsmanagement und ISO/IEC 27001 für Informationssicherheit. ISO 9001 ist die weltweit bekannteste Norm für Qualitätsmanagementsysteme; ein ISO-9001-Zertifikat ist in der Regel drei Jahre gültig.

Für fast jedes Managementthema gibt es eine Norm: Qualitäts- und Umweltmanagement, Gesundheitsschutz und Arbeitssicherheit oder Informationssicherheit.

Auch die Angabe der Norm und ihrer Fassung gehört in die Prüfung. Verlangt die Ausschreibung eine Norm mit Fassung, ist die Fassung Teil der Anforderung.

Weltweit betreiben über 2,1 Millionen Organisationen ein ISO-Managementsystem. ISO 9001 kommt auf über 1,3 Millionen zertifizierte Organisationen. Diese Verbreitung macht solche Zertifikate zu einem praktikablen Vergleichsmassstab.

Standardisierte Nachweise dienen in erster Linie der Vergleichbarkeit: Sie helfen, sehr unterschiedliche Anforderungen konsistent zu prüfen und Angebote einzuschätzen. Ohne solche Normen und Standards könnten öffentliche Beschaffungsstellen die heutigen komplexen Anforderungen kaum bewältigen.

Nachweise betreffen nicht nur das anbietende Unternehmen selbst: Zertifikate, Erklärungen und Referenzen können auch beigezogene Dritte wie Subunternehmer erfassen.

Ob ein Nachweis zertifiziert oder als Selbstdeklaration verlangt wird, hängt vom Auftragsgegenstand und von der Ausschreibung ab. Für die Prüfung ist weniger die Form entscheidend als die Aussage, die belegt werden soll: eine Teilnahmebedingung oder ein Bewertungskriterium.

Der Prüfleitfaden benennt die Nachweise beim Namen: Managementsystemzertifikate, Produktzertifikate, Konformitätserklärungen, Selbstdeklarationen, Erklärungen zu Subunternehmern und Referenzen. Entscheidend bleibt, welche dieser Nachweise der Auftragsgegenstand tatsächlich verlangt.

Prüfraster für Einkäufer: Gültigkeit, Geltungsbereich und Aussteller

Ein Nachweis ist nur so viel wert, wie er mit der ausgeschriebenen Leistung übereinstimmt. Ein wiederverwendbares Prüfraster lässt sich an fünf Fragen aufbauen: Ist der Nachweis aktuell und gültig? Deckt sein Geltungsbereich die ausgeschriebene Leistung ab? Umfasst er den relevanten Standort beziehungsweise die betroffenen Betriebsteile? Ist die ausstellende Stelle für diese Bescheinigung anerkannt? Passt die bescheinigte Norm zum Auftragsgegenstand?

Beim Punkt Aussteller lohnt der Blick auf die bescheinigende Stelle: Aussteller sind Zertifizierungsstellen, in der Schweiz etwa SQS. Geprüft wird, ob diese Stelle für die bescheinigte Norm anerkannt ist.

Grundsätzlich darf eine beliebige Stelle ISO-Managementsysteme zertifizieren. Ob die Zertifikate national und international anerkannt sind, hängt davon ab, ob die Zertifizierungsstelle akkreditiert ist.

In der Schweiz übernimmt die Akkreditierung die Schweizerische Akkreditierungsstelle (SAS), die dem Staatssekretariat für Wirtschaft SECO angegliedert ist. Die SAS überprüft Zertifizierungsstellen wie die SQS regelmässig nach ISO/IEC 17021-1 für Managementsysteme, nach ISO/IEC 17065 für Produkte und nach ISO/IEC 17020 als Inspektionsstelle.

Akkreditierung bedeutet die Prüfung und formelle Anerkennung der Prüfer durch eine nationale Akkreditierungsstelle. Akkreditierte Zertifizierungsstellen werden fortlaufend bewertet und überwacht; eine Nichteinhaltung kann bis zur Suspendierung oder zum Entzug der Akkreditierung führen.

Akkreditierte Zertifizierungsstellen müssen nachweisen, dass sie kompetent, unparteiisch und nach international anerkannten Anforderungen arbeiten.

Die Bezeichnung akkreditierte Zertifizierungsstelle ist keine Selbstdeklaration, sondern das Ergebnis eines formellen Akkreditierungsverfahrens. Die Gültigkeitsdauer ist Teil des Rasters: Ein ISO-9001-Zertifikat ist in der Regel drei Jahre gültig.

Die Prüfung lässt sich in drei Schritten festhalten: zuerst klären, welche Teilnahmebedingung oder welches Zuschlagskriterium der Nachweis stützen soll; dann Gültigkeit, Geltungsbereich, Standort und Aussteller gegen die Ausschreibung halten; zuletzt über Zulassung oder Nachforderung entscheiden.

Ein weiterer Punkt ist die Übertragbarkeit: Wird ein wesentlicher Teil der Leistung durch Subunternehmer erbracht, ist zu klären, ob deren Nachweise denselben Anforderungen genügen. Die Ausschreibung kann solche Nachweise ausdrücklich verlangen.

Zur Konsistenz gehört: Ein Nachweis, der eine Leistung abdeckt, die gar nicht Gegenstand der Ausschreibung ist, sagt nichts über die Eignung für diesen Auftrag aus.

Dient ein Nachweis als Zuschlagskriterium, muss er in Gewichtung und Bewertungsmatrix erscheinen. Fehlt er dort, kann er die Bewertung nicht stützen.

Ein Zertifikat ist nie Selbstzweck. Es muss entweder eine Teilnahmebedingung belegen oder zu einem Zuschlagskriterium eine Aussage machen. Ist beides nicht der Fall, lässt sich das Verlangen kaum begründen – dann gehört der Nachweis präziser gefasst oder weggelassen.

Der Prüfleitfaden für Einkäufer hält damit fünf Merkmale fest: Gültigkeit, Geltungsbereich, Standort, Aussteller und Passung der Norm zum Auftragsgegenstand. Jedes Merkmal wird gegen die Ausschreibung gehalten.

Fehlende oder unklare Nachweise: nachfordern statt ausschliessen

Vollständigkeit ist nicht immer realistisch. Der Auftraggeber darf fehlende Unterlagen eines Angebots nachfordern, um die Vergleichbarkeit zu gewährleisten; die Angebotsinhalte selbst dürfen dabei nicht geändert werden. Der Anbieter bleibt an den Inhalt seines Angebots gebunden. Nachgefordert wird also ein Beleg, nicht ein neues Angebot.

Ein Angebot ist die verbindliche Erklärung eines Anbieters, die ausgeschriebene Leistung zu den in den Ausschreibungsunterlagen festgelegten Bedingungen zu erbringen.

Für die Praxis: Fristen klar setzen, schriftlich nachfordern und dokumentieren, welche Unterlagen nachgereicht werden dürfen. Hilfreich ist eine kurze Note in den Ausschreibungsunterlagen, die festhält, was als formale Lücke gilt und nachgereicht werden kann.

Massstab sind die Ausschreibungsunterlagen: Sie halten die formalen Vorgaben und damit die verlangten Nachweise fest. Fehlt genau eine dieser Unterlagen, ist die Lücke formal und über eine Nachforderung zu schliessen.

Die Angebotsfrist ist der Zeitraum, in dem Angebote eingereicht werden können; sie beginnt mit der Veröffentlichung oder Bereitstellung der Ausschreibungsunterlagen und endet zum festgelegten Zeitpunkt. Nachforderungen laufen danach und erhalten eine eigene Frist.

Der Unterschied zwischen formalen Lücken und inhaltlichen Mängeln ist zentral. Eine fehlende Unterlage lässt sich beheben, ohne dass sich am Angebot inhaltlich etwas ändert. Ein inhaltlicher Mangel – etwa eine Leistung, die nicht wie verlangt angeboten wird – lässt sich durch Nachreichen nicht reparieren. Wer diese Grenze kennt, kann dort grosszügig sein, wo es um Formales geht, und konsequent dort, wo es um den Inhalt geht.

Der Prüfleitfaden unterscheidet deshalb konsequent zwischen formaler Lücke und inhaltlichem Mangel. Nur die formale Lücke lässt sich nachfordern; der Inhalt des Angebots bleibt unverändert.

Wo Zertifikate an Grenzen stossen – und was das für die Prüfpraxis bedeutet

Zertifizierungen wirken doppelt. Sie machen komplexe Anforderungen prüfbar und Angebote vergleichbar; ohne sie wäre eine konsistente Beurteilung heute kaum möglich. Zugleich können sie kleine und mittlere Unternehmen belasten, weil eine Zertifizierung Zeit, Geld und interne Ressourcen bindet. Wird ein Zertifikat zur Zulassungshürde statt zum Beleg, kann das den Wettbewerb einschränken.

Für die Prüfpraxis folgt daraus ein verhältnismässiger Umgang: Nachweise sollten auftragsbezogen verlangt, in der Ausschreibung begründet und so gefasst werden, dass sie tatsächlich etwas über die ausgeschriebene Leistung aussagen. Wo es sachlich vertretbar ist, kann ein gleichwertiger Beleg zugelassen werden, statt eine bestimmte Zertifizierung zu verlangen.

Massstab bleibt die Aussage, die ein Nachweis belegen soll. Je klarer ein Auftraggeber formuliert, welchen Punkt ein Zertifikat, eine Erklärung oder eine Referenz stützen soll, desto einfacher und nachvollziehbarer wird die Prüfung – für den Auftraggeber wie für die Anbieter.

Der Prüfleitfaden endet nicht bei der Zulassung. Er prüft, ob ein Nachweis auftragsbezogen, begründet und so offen gefasst ist, dass ein gleichwertiger Beleg möglich bleibt.